Aiuti di Stato durante la pandemia

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Negli ultimi cinque mesi la Commissione europea ha autorizzato aiuti statali alle imprese colpite dalla crisi economica innescata dalla pandemia che complessivamente superano 1.900 miliardi di euro.

Si tratta di una politica giustificata dalla necessità di preservare il tessuto economico-produttivo e il livello di occupazione dei Paesi europei. Sennonché, di fatto, queste misure favoriscono principalmente le imprese degli Stati con un debito pubblico inferiore, penalizzando le imprese dei Paesi maggiormente indebitati. Questa situazione crea distorsioni agli scambi commerciali e alla concorrenza nel mercato unico europeo e, quindi, danneggia l’Unione europea nel suo complesso.

Occorre porre tempestivamente rimedio a tali squilibri per evitare che la crisi economica si aggravi con effetti in parte irreversibili nei Paesi maggiormente colpiti dall’emergenza sanitaria.

I dati sono già allarmanti, eppure la questione non è stata apertamente affrontata e discussa nei tavoli europei in cui si discute degli strumenti che dovrebbero essere creati o potenziati per consentire una ripresa economica in tutta l’UE (MES e Recovery Fund).

Perché gli aiuti di Stato alle imprese sono di norma vietati    

Una delle iniziative più importanti intraprese dall’UE per contrastare la crisi economica causata dalla pandemia consiste nell’applicazione flessibile delle norme sugli aiuti di Stato alle imprese.

Questi ultimi sono vantaggi economici di qualsiasi tipo (come sovvenzioni, prestiti ad un tasso inferiore a quello di mercato, esonero dal pagamento di tasse, cessione gratuita di beni pubblici) erogati con risorse pubbliche a singole imprese o produzioni, cioè selettivamente.

I Trattati istitutivi dell’UE, sin dalle origini, vietano agli Stati membri di concedere alle imprese nazionali misure di aiuto che possano alterare gli scambi commerciali e la concorrenza nel mercato unico.

Del resto, la Comunità Economica Europea (oggi UE) fu istituita per creare un mercato comune a tutti i Paesi fondatori in cui le merci e i servizi potessero circolare liberamente, senza incontrare ostacoli di sorta. In tal modo, le imprese francesi, tedesche, italiane… avrebbero potuto sviluppare le proprie attività economiche su scala europea, anziché nazionale.

Altro obiettivo fondamentale dell’UE è garantire la libera concorrenza nel mercato unico, che assicura l’efficiente allocazione delle risorse, spronando le imprese ad offrire ai consumatori prodotti di migliore qualità e a prezzi più vantaggiosi dei loro competitors.

Per tale ragione, gli Stati membri dell’UE non possono adottare misure protezionistiche a favore delle imprese nazionali, al fine di farle “prevalere” sui loro concorrenti in altri Paesi europei. Le imprese, infatti, dovrebbero competere tra loro sul piano dell’efficienza, non sulla quantità di sovvenzioni ad esse elargite dai rispettivi Paesi.

Il divieto di aiuti pubblici alle imprese mira anche ad evitare che si accentuino le disparità regionali all’interno dell’UE. Infatti, se gli Stati europei che dispongono di maggiori risorse economiche potessero liberamente finanziare le imprese locali e attrarre investimenti dall’estero, essi sarebbero gli unici a beneficiare della creazione del mercato unico. Il loro sviluppo economico avverrebbe a discapito dei Paesi più deboli. L’Unione deve, invece, promuovere la coesione economica e sociale degli Stati membri.

Un’ulteriore giustificazione del divieto di aiuti di Stato è la necessità di evitare l’inutile e dannoso spreco di risorse pubbliche derivante da una “corsa ai sussidi”. Ad esempio, se, per effetto degli aiuti elargiti da uno Stato alle proprie imprese automobilistiche, i Paesi con un’analoga disponibilità finanziaria, a loro volta, sovvenzionassero le loro imprese automobilistiche solo per azzerare il vantaggio competitivo ottenuto dalle imprese del primo Stato, i soldi dei contribuenti sarebbero spesi per interventi statali privi di giustificazione economica.

Per queste ragioni, la libera concorrenza è un caposaldo dell’integrazione europea la cui tutela è affidata alla Commissione europea, l’Istituzione che deve promuovere l’interesse generale dell’Unione.

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La Commissione dispone di poteri incisivi per far rispettare le norme europee a tutela della concorrenza. In particolare, essa può dichiarare illegittimi gli aiuti concessi da uno Stato alle imprese e ordinarne il recupero, cioè obbligare lo Stato a farseli restituire integralmente con gli interessi eventualmente maturati.

Nel marzo scorso, la Commissione ha riconosciuto che le misure adottate dagli Stati per contenere il diffondersi del Covid-19 (come il lockdown e il distanziamento fisico) hanno avuto effetti economici disastrosi, a cui occorre porre rimedio tempestivamente. In particolare, è indispensabile erogare aiuti pubblici alle imprese costrette a sospendere le loro attività o alle prese con una crisi di liquidità.

A tal fine, la Commissione ha assicurato la massima flessibilità nell’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato e delle regole di bilancio del Patto di stabilità e crescita.

Ciò si è tradotto nella possibilità per gli Stati europei di erogare aiuti alle imprese in quantità e con rapidità tali da non avere precedenti nella storia dell’integrazione europea.

Inoltre, gli Stati membri sono stati autorizzati per la prima volta a discostarsi temporaneamente dai vincoli di bilancio (rapporto deficit/PIL entro il limite del 3% e debito pubblico al di sotto del 60% del PIL)[1], per poter compiere le spese necessarie a contrastare l’emergenza sanitaria e la crisi economica.

Sennonché la maggiore facilità di concedere aiuti statali ha avuto – come si vedrà di seguito – degli “effetti indesiderati”, a cui per il momento non si è posto rimedio.

Gli “effetti indesiderati” delle misure anticrisi

Si è detto che, a causa delle misure di contenimento dell’emergenza sanitaria, la gran parte delle imprese ha dovuto rallentare o sospendere la produzione. A questa contrazione dell’offerta si è associato un brusco crollo della domanda di molti beni e servizi. Il calo del fatturato ha causato una perdita di liquidità che, in vari casi, potrebbe portare alla chiusura o al fallimento.

Aiuti pubblici che pongano rimedio a questa crisi di cassa e garantiscano la sopravvivenza delle imprese sono dunque indispensabili.

Attraverso l’adozione del “Quadro Temporaneo” del 19 marzo (ampliato con tre successivi emendamenti il 3 aprile, l’8 maggio e il 29 giugno), la Commissione ha indicato le tipologie di aiuti statali che possono essere autorizzati nel contesto dell’attuale crisi[2] e ha accelerato la procedura di autorizzazione.

Gli aiuti di Stato approvati negli ultimi cinque mesi non hanno precedenti quanto ad importi, durata, numero di beneficiari e di settori economici interessati.[3] A metà maggio, tali aiuti hanno raggiunto lo sbalorditivo ammontare di circa 1.900 miliardi di euro.

In teoria, tutti gli Stati membri sono egualmente liberi di concedere le misure di aiuto in linea con il Quadro Temporaneo. Tuttavia, solo gli Stati con le finanze pubbliche più solide sono realmente liberi di sfruttare appieno le possibilità offerte dal Quadro Temporaneo. Invece, i Paesi che non hanno i conti pubblici in ordine non sono nelle condizioni di intervenire con altrettanta efficacia.

Non a caso la Germania, la cui economia rappresenta circa un quarto del PIL dell’UE nel suo complesso, ha concesso più della metà degli aiuti autorizzati dall’UE durante la pandemia.[4] Invece, le imprese italiane e spagnole potranno contare, rispettivamente, solo sul 17% e 2% degli aiuti autorizzati, nonostante i loro Paesi siano stati più duramente colpiti dall’emergenza sanitaria e dalle sue ripercussioni economiche.[5]

Del resto, gli Stati europei con un elevato debito pubblico si trovano di fronte ad una scelta drastica: non peggiorare i propri conti pubblici oppure fornire alle imprese nazionali tutto il sostegno economico necessario ad evitare che queste ultime non perdano la propria quota di mercato o non vengano addirittura acquisite dai loro concorrenti che hanno ottenuto più aiuti dai rispettivi Paesi.

La difficoltà per gli Stati dell’area mediterranea di aiutare efficacemente le imprese locali si riflette anche nella scelta del tipo di misure di aiuto. Come emerge da uno studio del noto think tank Bruegel, la Germania è il Paese europeo che ha concesso la più alta percentuale di misure che danno un impulso fiscale immediato alle imprese (come sussidi e sgravi fiscali), a fronte di un aumento della spesa pubblica (13,3%).[6]

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L’Italia e la Spagna, invece, hanno fatto ricorso in misura di gran lunga inferiore a misure di questo tipo (3,4-3,7%). L’Italia finora ha optato principalmente per il differimento dei termini per tasse e contributi (che comporta una riduzione del bilancio statale nel 2020, che sarà recuperata nel 2021) e per prestiti e garanzie (che non comportano esborsi di denaro pubblico nell’immediato e sono concessi solo se le imprese si attivano).

Il Presidente della Commissione europea Ursula Von der Leyen ha ammesso che i Paesi con maggiori margini di spesa, come la Germania, si sono avvantaggiati più degli altri dell’applicazione flessibile delle norme sugli aiuti di Stato e ha sottolineato l’importanza di trovare soluzioni a livello europeo per ripristinare la parità di condizioni tra le imprese che operano nel mercato unico.[7]

Che fare?

Sia chiaro: non bisogna biasimare la Germania per aver approfittato della maggiore flessibilità delle regole europee sugli aiuti di Stato. Un Paese con una gestione virtuosa delle finanze pubbliche è in grado di offrire sostegno economico adeguato alle proprie imprese.

D’altra parte, non ci si può limitare a constatare che l’Italia stia subendo le conseguenze del suo elevato debito pubblico.

Occorre riconoscere che il divario tra le disponibilità economiche dei vari Stati membri sta causando degli squilibri nel mercato unico e distorsioni della concorrenza.

È ingiusto che le imprese riescano o meno a “riprendersi” dalla crisi economica a seconda dei Paesi in cui hanno sede, piuttosto che ricevere “tutte” il sostegno pubblico necessario a compensare i danni economici provocati dalla pandemia.

Se la concorrenza viene falsata a causa del divario tra gli interventi messi in campo dagli Stati europei, a farne le spese sono le imprese, i lavoratori e i consumatori.

Inoltre, questi squilibri rischiano di acuire le divergenze tra i Paesi dell’Eurozona e minare la stabilità di quest’ultima. Infatti, se le imprese italiane o di altri Paesi maggiormente indebitati non riuscissero a risollevarsi dalla crisi, questi Paesi subirebbero, al tempo stesso, una progressiva riduzione del loro PIL e un ulteriore aumento del proprio debito, con un’impennata del deficit.

A ben vedere, se, nei Paesi dell’area mediterranea, dovessero fallire molte imprese e crescesse il livello di disoccupazione e di impoverimento della popolazione, si avrebbero pesanti ripercussioni nel resto dell’UE, perché è precisamente questo che accade in un mercato unico.

In ambito accademico, sono state teorizzate possibili soluzioni per preservare la concorrenza e il mercato unico, la stabilità dell’Euro, il tessuto produttivo e l’occupazione, il benessere economico e sociale che l’UE dovrebbe garantire a tutti i cittadini europei.

Secondo una prima tesi, la Commissione europea dovrebbe autorizzare i regimi di aiuti non diretti a garantire la liquidità e il livello occupazionale solo imponendo condizioni stringenti, tra cui quella di non acquisire altre imprese.[8]

Si è, poi, sostenuto che la Commissione dovrebbe autorizzare le misure di aiuto solo se gli Stati contribuiscono, in proporzione alle rispettive capacità di spesa, a compensare gli effetti distorsivi sul mercato interno e sulla concorrenza. A tal fine, la Commissione dovrebbe creare un fondo di solidarietà tra gli Stati attraverso il quale si possa attuare una redistribuzione più equa delle risorse pubbliche all’interno dell’UE.[9]

Altri hanno suggerito la creazione di un fondo di equity finanziato dalla Banca europea per gli investimenti che sottoscriva il capitale delle imprese che erano in buone condizioni prima della crisi economica e che non hanno ricevuto finanziamenti pubblici.[10]

Altri ancora ritengono che le problematiche causate dai diversi livelli di aiuti pubblici siano un argomento a favore della necessità di ricorrere agli “Eurobonds” (titoli di debito comune emessi dall’UE o da tutti i Paesi dell’Eurozona) o al “EU Recovery Plan” un nuovo strumento finanziario a valere sul bilancio dell’UE (a seguito di un aumento di quest’ultimo). In quest’ultimo senso si era espressa anche il Commissario alla Concorrenza Margrethe Vestager.[11]

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La buona notizia è che il Consiglio europeo ha raggiunto un accordo sul Recovery Plan, incentrato su un “dispositivo per la ripresa e la resilienza”, che redistribuirà tra gli Stati dell’Unione le risorse da questa reperite sui mercati finanziari attraverso l’emissione di titoli di debito comune.[12]

In tal modo, gli Stati potranno ricevere sovvenzioni per un ammontare complessivo di 312,5 miliardi di euro, oltre a prestiti fino a 360 miliardi di euro, per attuare “piani nazionali per la ripresa e la resilienza”. I Paesi maggiormente colpiti dalla pandemia (come Italia e Spagna) potranno ricevere le percentuali più alte delle risorse disponibili.[13]

In ogni caso, poiché – come diceva Lady Macbeth – “what’s done cannot be undone” occorre combinare vari strumenti per compensare i costi del “primato” della Germania nell’erogazione di aiuti alle imprese nazionali. Infatti, qualsiasi soluzione varrebbe solo per il futuro e, siccome degli squilibri si sono già prodotti, è essenziale che venga messa in atto un’azione composita particolarmente efficace, laddove un unico strumento non sarebbe a tal fine sufficiente.

Ancora una volta occorre capire che, di fronte ad una crisi di questa entità, nessuno si salva da solo.


[1] Cf. Comunicazione della Commissione al Consiglio sull’attivazione della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita del 20 marzo 2020; Statement of EU Ministers Finance on the Stability and Growth Pact in light of the Covid-19 crisis del 23 marzo 2020.

[2] Cf. Comunicazione della Commissione, Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza Covid-19, del 19 marzo 2020; Comunicazione della Commissione, [Prima] Modifica del Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del Covid-19, del 3 aprile 2020; Comunicazione della Commissione, [Seconda] Modifica del Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del Covid-19, dell’8 maggio 2020; [Terza] Modifica del Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del Covid-19, del 29 giugno 2020.

[3] Si veda la sezione Coronavirus related State aid decisions sul portale dell’UE, dove sono disponibili le misure di aiuto autorizzate dalla Commissione su richiesta dei Paesi membri e del Regno Unito (soggetto alle norme europee sulla concorrenza fino al 31 dicembre 2020).

[4] Cf. EU’s economic recovery could be ‘asymmetric’, warn smaller nations, pubblicato il 1° maggio 2020 su The Irish Times; E. Valle, Covid-19: An Asymmetric Impact on the Southern European Union States?, pubblicato il 7 maggio 2020 sull’Agenda Pùblica dell’El Pais.

[5] G. Baczynska – B. Carreño, Poor stay poor, rich get richer? Virus aid weighs on EU market competition, pubblicato il 1° Maggio 2020 su Reuters; G. Chiellino, Alla Germania 1.000 miliardi di aiuti Ue su 1.900, pubblicato il 3 maggio 2020 su Il Sole 24 Ore.

[6] The fiscal response to the economic fallout from the coronavirus aggiornato al 1° luglio 2020, sul sito di Bruegel.

[7] V. D. Boffey, Von der Leyen warns state aid ‘unlevelling the playing field” in Europe, pubblicato il 13 maggio 2020 su The Guardian.

[8] M. Motta – M. Peitz, EU state aid policies in the time of Covid-19, pubblicato il 18 aprile 2020 su Vox (CEPR Policy Portal).

[9] V. A. Lamadrid de Pablo – J.L. Buendía, A Moment of Truth for the EU: A Proposal for a State Aid Solidarity Fund, JECL&Pract, 1-2/2020, p. 1-2; L. Hornkohl – J. van’t Klooster, With Exclusive Competence Comes Great Responsibility, pubblicato il 29 aprile 2020 su verfassungsblog.de.

[10] E. Carletti – M. Pagano – L. Pelizzon – M.G. Subrahmanyam, Germany will Be a Post-Coronavirus Winner, pubblicato il 9 aprile 2020 su Bloomberg.

[11] B. Rios, Germany’s massive use of state aid could serve as ‘locomotive,’ Vestager says, pubblicato il 4 maggio 2020 su EURACTIV.com.

[12] Conclusioni della Presidenza.

[13] Ivi.

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