Nella giornata di oggi, 14 marzo 2026, è morto a Starnberg (Germania) il filosofo tedesco Jürgen Habermas. Per onorarne la figura intellettuale e la passione civile per le istituzioni democratiche e costituzionali, proponiamo in traduzione italiana la sua Holberg Lecture – tenuta a Stavanger l’11 settembre 2014 (originale inglese, qui). Sebbene siano passati più di dieci anni, la proposta politica e costituente che Habermas ha presentato in quella conferenza rimane non solo attuale, ma addirittura urgente dati i profondi mutamenti a livello internazionale e lo stallo che l’Unione Europea sta patendo davanti alla disorganizzazione dell’ordinamento mondiale messa in atto dagli USA di Donald Trump.

Il ventesimo anniversario dell’accordo che lega la Norvegia all’Unione Europea rimane in qualche modo nell’ombra del bicentenario della Costituzione, la cui celebrazione occupa quest’anno un posto d’onore in Norvegia. Tuttavia, grazie a quel primo passo verso un futuro post-nazionale, la democrazia norvegese è strettamente legata al destino della democrazia nell’Unione Europea, su cui mi concentrerò oggi.

Mi soffermerò sui problemi che l’Unione si trova attualmente ad affrontare in una prospettiva di questione costituzionale che riveste un’importanza ben oltre l’Europa – vale a dire la questione se la procedura democratica, che finora è stata stabilita solo nel quadro degli Stati-nazione, possa essere estesa oltre i confini nazionali. In altre parole: Il processo di unificazione europea può portare a una forma di democrazia che sia al tempo stesso sovranazionale e situata al di sopra del livello organizzativo di uno Stato?

Oggi, la questione della sovra-nazionalizzazione della democrazia è diventata più urgente che mai, perché le democrazie nazionali sono sempre più invischiate nei problemi derivanti dalla crescente discrepanza tra una società mondiale che sta diventando sempre più interdipendente a livello sistemico e un mondo di Stati che rimane frammentato.

Il deficit democratico dell’UE

Questo problema si riflette all’interno dell’Unione Europea in un deficit democratico riconosciuto da decenni.4 Dieter Grimm, uno dei giudici più noti e teoricamente più illustri della Corte Costituzionale Federale tedesca (dal 1987 al 1999), ha recentemente presentato una sintesi convincente della sua visione dello stato piuttosto problematico dell’Unione Europea condivisa da molti esperti. Egli individua tre cause della crescente distanza che separa i processi decisionali delle autorità dell’UE dalla formazione della volontà politica dei cittadini europei nelle rispettive arene nazionali. La volontà democratica dei cittadini europei ha un impatto quasi nullo perché le “politiche” europee sono disaccoppiate dalla “politica”.

Grimm individua la prima causa nel fatto che un particolare modello di politiche è stato elevato al livello di diritto costituzionale e quindi immunizzato dal consueto processo di cambiamento politico. Mentre nel corso di decenni la sostanza concreta dei trattati internazionali ha implicitamente ottenuto lo status costituzionale, principalmente attraverso le sentenze della Corte di giustizia europea, l’attuabilità diretta delle libertà economiche fondamentali come diritti soggettivi ha sottratto in gran parte al processo democratico le decisioni sulle politiche economiche alternative. Questo fatto ha avuto conseguenze importanti con l’attuazione delle politiche economiche neoliberiste in tutto il mondo. Di conseguenza, l’integrazione negativa di diverse società nazionali attraverso le libertà di mercato ha avuto la priorità su un’integrazione positiva che si realizza politicamente attraverso la formazione della volontà dei cittadini stessi.

La seconda causa è il modo apolitico di fare politica a livello europeo che procede indipendentemente dall’influenza democratica. Questa auto-immunizzazione di Bruxelles rispetto alle sfere pubbliche nazionali è una conseguenza dell’interazione tra istituzioni libere da qualsiasi pressione di legittimazione, come nel caso della Corte di giustizia europea e della Commissione, le cui decisioni non sono sufficientemente legittimate, come nel caso del Consiglio europeo e del Consiglio dei ministri. Le elezioni nazionali da sole non possono autorizzare i rappresentanti dei diversi governi a partecipare alle decisioni che riguardano altre nazioni nel loro complesso. L’eteronomia diventa inevitabile quando la cerchia dei cittadini che eleggono i rappresentanti e legittimano le loro decisioni non coincide con la cerchia dei cittadini che sono interessati da tali decisioni. Questa asimmetria costituisce un ulteriore incentivo per i governi a disaccoppiare le loro politiche di Bruxelles dalla formazione della volontà dei loro elettorati nazionali.

Come terza causa dell’attuale deficit democratico, Grimm individua la lontananza del Parlamento europeo dai cittadini di cui dovrebbe tutelare gli interessi che dovrebbe rappresentare. Secondo Grimm, il rafforzamento del Parlamento, sebbene di per sé una misura necessaria, non può risolvere il problema fintanto che mancano le reti di comunicazione necessarie per collegare i cittadini e i deputati europei. Ciò che manca in primo luogo è inoltre una legge elettorale europea con partiti politici europei che presentino liste di candidati paneuropee. I partiti europei devono organizzare e condurre campagne elettorali che siano riconoscibilmente diverse, per temi e personale, dalle elezioni nazionali. In effetti, questa mancanza di differenziazione tra le leadership dei partiti a livello europeo e nazionale spiega anche i conflitti emersi nella recente elezione del presidente della Commissione. (La partecipazione paritaria del Consiglio e del Parlamento a questa elezione [ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 7, del TUE] richiederebbe un compromesso preventivo tra due partner organizzativamente indipendenti già nella fase di nomina dei candidati.)

Dieter Grimm considera questo terzo deficit così grave che la sua analisi convincente porta sorprendentemente a una raccomandazione difensiva. Secondo il suo “equilibrio democratico”, concedere maggiori competenze al Parlamento europeo peggiorerebbe addirittura i deficit democratici esistenti a causa della mancanza dei presupposti necessari menzionati. Tuttavia, questa raccomandazione è inverosimile poiché si basa sul presupposto che lo status quo possa essere congelato. Questa aspettativa non solo è in contrasto con le dinamiche della globalizzazione economica che limitano sempre più la libertà d’azione dei singoli Stati-nazione. L’insostenibilità dello status quo diventa particolarmente evidente quando si estende la prospettiva dell’esperto giuridico oltre il suo campo. Dopotutto, il processo di unificazione europea è stato avviato per ragioni e obiettivi politici specifici. Oggi si riconosce con un certo stupore che gli obiettivi politici che la domesticazione della sovranità nazionale intendeva promuovere hanno indicato una via per risolvere problemi che nel frattempo sono diventati sempre più pressanti. La nobile finalité che all’epoca era considerata facoltativa è diventata una necessità pratica che non può essere ignorata senza andare incontro a dolorose sanzioni.

La necessità di una più profonda integrazione democratica

Vorrei menzionare quattro di queste pressanti sfide politiche alle quali la politica europea deve rispondere con una più profonda integrazione democratica.8 Esse riguardano (a) lo squilibrio nei rapporti di potere che si è sviluppato all’interno dell’Unione; (b) la minaccia alla cultura politica in molti paesi della nostra Europa post-imperialista; (c) la disintegrazione dei risultati raggiunti dallo Stato sociale; e (d) l’incapacità dell’Europa di essere all’altezza del proprio ruolo nella politica mondiale.

(a) Il primo obiettivo dell’unificazione, quello perseguito esplicitamente fin dall’inizio, era garantire la pace all’interno dell’Europa integrando al contempo la nazione tedesca dopo la sconfitta del suo regime criminale. Poiché entrambi questi obiettivi sono stati effettivamente raggiunti (anche nelle condizioni aggravanti e al tempo stesso fortunate della riunificazione tedesca), lo spostamento di potere verificatosi negli ultimi anni rischia di minare i rapporti di fiducia tra gli Stati membri. Nel corso della gestione delle crisi degli ultimi anni, il predominio demografico ed economico della Germania all’interno dell’Unione, e in particolare all’interno dell’Eurozona, l’ha portata ad assumere un ruolo di leadership che le è in parte imposto ma che soprattutto incute timore, e che ora sta utilizzando, seppur tacitamente, nel proprio interesse nazionale. Di conseguenza, la Germania sta nuovamente rimanendo intrappolata nel dilemma associato allo “status semi-egemonico” che aveva assunto dal 1871 e che è riuscita a superare solo dopo due guerre mondiali, grazie all’unificazione europea. Oggi la Germania stessa deve avere il massimo interesse a condurre l’UE oltre una fase di sviluppo in cui è sia possibile che necessario che una potenza guida assuma iniziative pionieristiche.

(b) Andando oltre questo obiettivo unilaterale di riabilitare un membro della famiglia delle nazioni che era diventato oggetto di attenzione, l’integrazione europea comportava anche la speranza che i paesi coinvolti si tenessero reciprocamente sotto controllo e si incoraggiassero a superare mentalità e disposizioni fatali. Fino al 1989, le tracce storiche di crimini di massa, imperialismo e oppressione, nazionalismo e guerra, erano ancora presenti. L’eco delle buone intenzioni si può facilmente leggere nei preamboli e negli articoli dichiarativi dei vari documenti europei. Attraverso sforzi congiunti, una cultura politica liberale avrebbe dovuto impedire una ricaduta nelle “cattive abitudini”. Ora questa speranza in un “processo civilizzatore auto-paternalista” (C. Offe) viene smentita da un antisemitismo rinvigorito, dal populismo di destra e persino dal razzismo, che in alcuni luoghi si insinuano nei circoli governativi, come dimostra l’esempio dell’Ungheria.

Di certo, la crescente disuguaglianza sociale ha portato ovunque a una radicalizzazione delle mentalità politiche. Ma la tendenza generale verso la xenofobia e il nazionalismo, causata dall’incertezza economica e dal crescente pluralismo culturale, ha acquisito una forza esplosiva all’interno dell’Unione Europea, e specialmente all’interno dell’Eurozona. Il fatto che i timori di declino sociale e i pregiudizi siano stati incanalati sia contro il “mostro” Bruxelles che contro i rispettivi popoli europei vicini non può essere spiegato esclusivamente in termini dell’andamento della crisi bancaria e del debito sovrano. Non è stata tanto la crisi in sé quanto la sua interpretazione a svolgere un ruolo aggravante. Il modello e il livello di sviluppo delle economie nazionali fornivano la spiegazione della “colpa” e dell’“innocenza” di intere nazioni. Questo tipo di interpretazione della crisi dirigeva l’attenzione innanzitutto verso i collettivi e la distoglieva dal fatto che i vincitori e i vinti della crisi nei diversi paesi appartenevano alle stesse classi sociali. L’unica via d’uscita da questa ricaduta in una divisione nazionalista dell’Europa è quella di proseguire il processo di integrazione in una direzione democratica.

(c) La creazione della zona economica comune e di una moneta unica era associata, inoltre, alla promessa di una maggiore prosperità per tutti. Di fatto, per decenni le popolazioni hanno percepito il progetto europeo come un gioco a somma positiva e lo hanno accolto con favore. Nel corso della globalizzazione economica neoliberista, tuttavia, questa idea di un’Europa sociale ha visibilmente fallito, e le ragioni del fallimento risiedono nell’Europa stessa. Nella maggior parte delle società dell’OCSE il divario sociale tra classi e generazioni, tra occupati e disoccupati, e tra le élite istruite e le persone con scarsa istruzione, si è approfondito, mentre allo stesso tempo sono aumentate le tensioni tra gruppi etnici, tra culture maggioritarie e minoranze, e tra residenti e migranti. Ma questi potenziali conflitti non dovevano necessariamente sfociare in una resistenza contro l’unificazione europea in quanto tale. Questo sentimento si è diffuso solo nel corso di una politica di crisi che ha diviso l’Europa a causa della sua palpabile, anzi lampante, ingiustizia sociale. Tuttavia, un passaggio a politiche basate sulla solidarietà per superare la crisi in corso non sarà possibile senza trasferire ulteriori diritti di sovranità a livello europeo, il che a sua volta richiede una riforma istituzionale che rafforzi il Parlamento europeo.

(d) Un altro obiettivo politico – ovvero che l’Europa acquisisca un proprio profilo politico globale – potrebbe essere emerso solo gradualmente nella coscienza degli europei all’epoca dell’ordine mondiale bipolare, mentre vivevano sotto lo scudo nucleare degli Stati Uniti. Dalla fine di questo periodo di incubazione, tuttavia, l’idea che l’Unione debba svolgere un ruolo indipendente negli affari internazionali e nella politica mondiale ha preso forma, anche se non con lo stesso impatto in tutti gli Stati membri dell’UE. Secondo questa idea, l’Europa, in una divisione dei compiti con la potenza militare degli Stati Uniti, dovrebbe farsi sentire come voce civilizzatrice delle società post-eroiche a sostegno dell’applicazione del diritto internazionale e della garanzia di un ordine di pace internazionale e dovrebbe mettere in campo il soft power della negoziazione e della diplomazia abile.

Questa idea non ha attecchito, come dimostrano le iniziative nazionali unilaterali di singoli Stati membri dopo l’11 settembre. Ma dati i conflitti sull’Ucraina alle sue porte e alla luce degli attuali focolai in Siria, Iraq e Israele, questo obiettivo più o meno idealistico sembra trasformarsi in una necessità politica attuale. Come questi conflitti, i nuovi tipi di ribellioni nel Nord Africa e nel Sud-Est asiatico, così come le milizie omicide nell’Africa subsahariana, ci stanno facendo capire che l’Europa deve imparare a parlare con una sola voce in materia di politica estera e di sicurezza. Deve agire in modo deciso e coordinato, ma senza sacrificare nel processo la propria immagine umanitaria.

Rafforzamento dell’esecutivo indotto dalla crisi

Le pressioni ad agire che gravano sull’Unione nel suo complesso sono state aggravate nell’Eurozona dai problemi specifici di un’unione monetaria che opera in condizioni subottimali. Qui l’esecutivo, come sempre in tempi di crisi, si è sentito costretto a rafforzare il proprio potere. In alleanza con la Commissione e la Banca centrale europea, i governi nazionali riuniti nell’Eurogruppo del Consiglio europeo hanno ampliato il proprio raggio d’azione a scapito dei parlamenti nazionali, aggravando di conseguenza notevolmente l’attuale deficit di legittimità. Il Parlamento europeo non ha beneficiato dell’aumento delle competenze di cui godono gli organi dell’UE a seguito delle misure di riforma degli ultimi anni – il Patto di bilancio, il Meccanismo europeo di stabilità (MES) e il cosiddetto Six Pack – anche quando ha partecipato al processo legislativo. Queste misure erano necessarie per stabilizzare i bilanci pubblici nel breve termine; ma la tendenza persistente verso crescenti squilibri tra le economie nazionali può essere arrestata nel lungo periodo solo nel quadro di un’Unione dotata di una politica fiscale, economica e sociale comune. I trasferimenti transnazionali, allora inevitabili, possono essere legittimati democraticamente solo se l’UE viene estesa a un’unione politica almeno nell’Europa centrale.

La maggior parte degli osservatori e quasi tutti i politici alzano le mani al più tardi a questo punto, poiché i sondaggi indicano che un tale cambiamento di politica, e in particolare una corrispondente riforma istituzionale, sono impopolari in tutti i paesi coinvolti. Le argomentazioni a sostegno sono tutte di tipo difensivo e quindi non particolarmente adatte alla mobilitazione politica. Oggi a una “Europa forte” manca il potere motivante di quegli obiettivi offensivi ed emancipatori che un tempo animavano i movimenti costituzionali europei. D’altra parte, l’osservazione basata sui sondaggi secondo cui certi obiettivi e politiche sono “non attuabili” è valida in primo luogo solo alle condizioni dello status quo. E nel nostro caso, tra queste condizioni c’è il fatto che le élite politiche hanno evitato per mezzo secolo di trasformare le questioni europee in argomenti della sfera pubblica nazionale. Di conseguenza, l’esito di controversie pubbliche persistenti, incisive, adeguatamente informate e di ampio respiro sulle alternative d’azione attualmente rilevanti, se dovessero essere condotte, sarebbe del tutto aperto. Dieter Grimm chiede giustamente di “europeizzare” le elezioni europee. Le previsioni elettorali disfattiste sono di poco conto fintanto che non si svolgono nemmeno dibattiti pubblici e campagne informali – ad esempio, sulla questione se gli svantaggi a breve termine della solidarietà dei cosiddetti “paesi donatori” nei confronti dei “paesi beneficiari” non si “ripaghino” per i paesi donatori nel medio e lungo termine.

D’altra parte, il quadro istituzionale dell’Unione è orientato alla coesione e alla stabilità di una comunità politica altamente frammentata, e quindi proprio all’evitare tali campagne. L’obiettivo di questo disegno non è la risoluzione dei conflitti e una generalizzazione degli interessi a livello europeo, ma un processo decisionale consensuale basato su un’attenta messa tra parentesi dei possibili conflitti. Parte di questo meccanismo di prevenzione dei conflitti è l’emarginazione del Parlamento e il già citato distacco delle decisioni politiche dalle sfere pubbliche nazionali. Mentre i conflitti tra gli Stati vengono negoziati in seno al Consiglio, i cittadini europei non dispongono di un’arena in cui possano almeno riconoscere i propri interessi sociali comuni al di là dei confini nazionali e trasformarli in conflitti politici. Pertanto, difficilmente ci si può aspettare che uno stimolo per cambiare questa situazione provenga dal funzionamento delle istituzioni, anche se è urgentemente necessario alla luce dei problemi pressanti: “Piuttosto che mettere tra parentesi il conflitto sociale e politico (come l’Unione ha fatto finora), l’UE dovrà promuovere e incanalare il conflitto sociale e politico, in modo da […] mediare tra diverse concezioni del “bene comune” e dello stile di vita che può essere sostenuto in Europa” (Marc Dawson e Floris de Witte).

Molti osservatori (tra cui, sospetto, Dieter Grimm) non ritengono rilevanti tali considerazioni sui cambiamenti nella struttura istituzionale perché individuano la causa della stagnazione del processo di unificazione in un luogo completamente diverso. In realtà, vi è una mancanza di fiducia reciproca che i cittadini di nazioni diverse dovrebbero dimostrare gli uni verso gli altri come presupposto per la loro disponibilità ad adottare una prospettiva comune nel prendere decisioni politiche su questioni federali condivise. Pertanto, l’obiezione principale all’espansione dell’UE in una democrazia sovranazionale è formulata in termini di “non esiste una nazione europea”.

Tuttavia, la mancanza di fiducia reciproca osservata sostiene questa tesi del «no demos» solo se interpretiamo erroneamente tale mancanza in senso sostanzialista. Permettetemi di offrire una breve osservazione storica a titolo di chiarimento. Negli Stati europei emersi dai movimenti di unificazione nazionale, una coscienza nazionale è stata promossa, anzi prodotta, dalle scuole, dall’esercito, dalla storiografia nazionale e dalla stampa. Essa si è sovrapposta a legami dinastici e religiosi più antichi, nonché a forme di vita e fedeltà regionali. Non dovremmo confondere questa solidarietà più antica e informale, che si sviluppa convenzionalmente nelle famiglie e nelle comunità pre-politiche, con la solidarietà civica legalmente costituita. Vorrei sottolineare che il nazionalismo crea una miscela nefasta di queste due forme di solidarietà, storicamente diverse.

Mobilitazione politica e solidarietà

Nessuna nazione, se intendiamo il termine nel suo senso moderno, è sorta senza la mobilitazione politica delle masse. Le nazioni sono composte da cittadini e formano comunità politiche che non si sono sviluppate spontaneamente, ma sono state invece costruite legalmente. Contrariamente alle ideologie etnonazionali che vorrebbero sopprimere questo fatto, il livello politico dell’integrazione civica acquisisce qui un peso del tutto indipendente rispetto agli strati informali dell’integrazione socioculturale. A differenza della solidarietà organica tra vicini in un villaggio o della fedeltà a un signore territoriale, che si fonda su forme esistenti di integrazione sociale, la coscienza nazionale, comprese le caratteristiche attribuite ad essa a posteriori, è il risultato di una forma organizzata di integrazione politica. Nei nostri paesi, la massa della popolazione è stata mobilitata nel corso del XIX secolo ed è stata inclusa passo dopo passo nella formazione della volontà politica.

Nelle democrazie contemporanee è stato raggiunto un livello di inclusione politica relativamente elevato; dobbiamo tenere presente questo livello politico se vogliamo spiegare la mancanza di fiducia reciproca tra le popolazioni nazionali. Presumo che, in una disputa aperta sugli obiettivi dell’unificazione europea, si chiarirebbero le motivazioni dell’attaccamento al proprio Stato nazionale e la sfiducia nei confronti di un super-Stato europeo e che nel corso di tale dibattito due motivi verrebbero chiaramente differenziati l’uno dall’altro. La mancanza di fiducia che osserviamo attualmente tra le nazioni europee non è principalmente un’espressione di autoisolamento xenofobico nei confronti delle nazioni straniere, ma riflette invece in primo luogo l’insistenza di cittadini consapevoli sui risultati normativi dei rispettivi Stati-nazione. Nelle democrazie dello Stato sociale europeo esiste una convinzione diffusa tra i cittadini consapevoli di sé che essi debbano la fragile risorsa di condizioni di vita libere, relativamente eque e socialmente sicure alle istituzioni dei loro Stati. Essi hanno un interesse ben fondato a che i “loro” Stati-nazione rimangano garanti di queste conquiste e a non essere esposti al rischio di intrusioni e invasioni da parte di una entità sovranazionale sconosciuta.

Ecco perché ritengo che la mancanza di un “popolo europeo” non sia un ostacolo insormontabile al processo decisionale politico congiunto in Europa. In effetti, una cittadinanza translinguistica che unisca una così ampia varietà di comunità linguistiche diverse è una novità. Per questo abbiamo bisogno di una sfera pubblica europea; tuttavia, ciò non significa una nuova. Piuttosto, l’infrastruttura già esistente delle sfere pubbliche nazionali è sufficiente per la comunicazione a livello europeo. Le arene nazionali devono solo aprirsi l’una all’altra. E anche i media nazionali esistenti sono sufficienti, a condizione che svolgano un complesso compito di traduzione: devono imparare a riferire anche sulle discussioni in corso nei rispettivi paesi riguardo alle questioni di interesse comune per tutti i cittadini dell’Unione.

Allora la fiducia tra i cittadini, che attualmente esiste sotto forma di solidarietà civica limitata a livello nazionale, potrà svilupparsi in una forma ancora più astratta di fiducia che supera i confini nazionali. La tesi del “no demos” oscura un fattore che dobbiamo prendere sul serio – vale a dire la convinzione che i risultati normativi dello Stato democratico meritano di essere preservati. Questa autoaffermazione di una società civile democratica è qualcosa di diverso dall’aggrapparsi reattivo a caratteristiche naturalizzate di origine etno-nazionale che sostengono il populismo di destra.

È interessante notare che l’autoaffermazione democratica non è solo un motivo empirico, ma anche una ragione giustificativa che, nelle condizioni date, parla a favore del tentativo di realizzare una democrazia sovranazionale. Non è che le democrazie confinate all’interno degli Stati-nazione possano preservare la loro sostanza democratica, come se non fossero influenzate dal coinvolgimento nelle dinamiche sistemiche di una società globale – almeno non in Europa.

Le questioni giuridiche relative alla necessaria riforma dei trattati costituzionali esistenti sono state ampiamente discusse dagli esperti. Desidero affrontare tale questione dal punto di vista della teoria democratica, tenendo conto degli obiettivi contrastanti che derivano dai due interessi ben fondati dei cittadini europei di cui abbiamo appena parlato: da un lato, essi hanno interesse a formare una comunità politica sovranazionale in grado di agire in modo efficace e democraticamente legittimo per risolvere i problemi che attualmente gravano sui popoli europei; d’altra parte, vogliono intraprendere questa transnazionalizzazione della democrazia solo a condizione che i loro Stati-nazione, nel loro ruolo di futuri Stati membri, rimangano garanti del livello di giustizia e libertà già raggiunto.

Nella comunità politica sovranazionale, il livello politico superiore non dovrebbe poter sopraffare quello inferiore. La questione dell’autorità decisionale ultima non dovrebbe essere risolta attraverso una gerarchizzazione, come avviene negli Stati federali. La federazione sovranazionale dovrebbe invece essere costruita in modo tale che il rapporto eterarchico tra gli Stati membri e la federazione rimanga intatto.

Una doppia sovranità dei cittadini e dei popoli europei

Per risolvere questo problema, propongo un esperimento mentale. Immaginiamo un’Unione Europea democraticamente sviluppata come se la sua costituzione fosse stata data vita da una doppia sovranità. L’autorità costituente deve essere composta dall’intera cittadinanza europea, da un lato, e dai diversi popoli degli Stati nazionali partecipanti, dall’altro. Già durante il processo di elaborazione della costituzione, una parte dovrebbe poter rivolgersi all’altra con l’obiettivo di raggiungere un equilibrio tra gli interessi menzionati.

In tal caso, il rapporto eterarchico tra cittadini europei e popoli europei strutturerebbe il processo fondante stesso. La competizione di interessi tra i due soggetti fondatori della costituzione si rifletterebbe poi, a livello della comunità politica costituita, in procedure – ad esempio l’elezione del presidente della Commissione – che richiedono accordi tra organi legislativi con pari diritti (il Parlamento europeo e il Consiglio).

Ciò che cambia nel concetto classico di sovranità popolare con questo raddoppio dei poteri costituenti non è la natura collettiva dei popoli già organizzati in Stati; infatti, i governi nazionali, attraverso i quali soli questi popoli sono in grado di agire, operano anch’essi per volere democratico dei loro singoli cittadini.

Ciò che è nuovo in questo scenario è che il sovrano di “livello superiore” non può più decidere in modo realmente sovrano. Infatti, il “livellamento verso l’alto” dei cittadini europei mediante l’aggiunta dei popoli europei indica che il sovrano deve essersi già impegnato fin dall’inizio a riconoscere le conquiste storiche di un livello di giustizia incarnato negli Stati-nazione. Sovranità “di livello superiore” o “condivisa” significa che l’autorità costituente, nel fondare una comunità sovranazionale, sacrifica parte della propria sovranità al fine di conservare le conquiste costituzionali rivoluzionarie del passato. Nel loro ruolo di membri dei rispettivi Stati-nazione, i cittadini (o i loro rappresentanti), come vorremmo supporre, hanno insistito affinché la sostanza democratico-costituzionale dei “loro” Stati continuasse a esistere intatta nella futura Unione.

Se ci si chiede, da questa prospettiva di una sovranità “doppia”, quali ulteriori riforme dei trattati europei esistenti siano necessarie per eliminare gli attuali deficit di legittimazione dell’Unione europea in una futura Euro-Unione – ovvero un’Europa centrale più strettamente integrata – allora la linea di base per una risposta è ovvia. Il Parlamento europeo dovrebbe acquisire il diritto di presentare iniziative legislative e la cosiddetta “procedura legislativa ordinaria”, che richiede l’approvazione di entrambe le camere, dovrebbe essere estesa a tutti i settori politici. Inoltre, il Consiglio europeo – ovvero l’assemblea dei capi di governo che ancora oggi godono di uno status semi-costituzionale – dovrebbe essere incorporato nel Consiglio dei ministri.

Infine, la Commissione dovrebbe assumere le funzioni di un governo responsabile in egual misura nei confronti del Consiglio e del Parlamento. Con questa trasformazione dell’Unione in un sistema politico sovranazionale conforme agli standard democratici, i principi dell’uguaglianza degli Stati e dell’uguaglianza dei cittadini riceverebbero pari considerazione. La volontà democratica dei due soggetti che definiscono la costituzione si rifletterebbe sia nella partecipazione simmetrica delle due “camere” al processo legislativo, sia nello status simmetrico del Parlamento e del Consiglio rispetto al potere esecutivo.

Un’Unione così federalizzata, ma sovranazionale, si discosterebbe anche nettamente dal modello federale. È interessante notare che l’attuale diritto dell’UE include una serie di disposizioni importanti che, partendo dal presupposto di una sovranità condivisa dai cittadini e dai popoli europei, possono essere intese come legittime deviazioni dal modello dello Stato federale:

• il principio della limitazione della delega di poteri, che garantisce che le istituzioni europee non acquisiscano l’autorità decisionale finale;
• il diritto degli Stati membri di uscire dall’Unione, dove le condizioni che regolano il processo di uscita gettano una luce interessante su come la sovranità originaria dello Stato aderente fosse stata “divisa”, ma non completamente “persa”;
• la procedura legislativa ordinaria in cui Consiglio e Parlamento sono coinvolti su un piano di parità;
• la partecipazione paritaria del Consiglio europeo e del Parlamento all’elezione del presidente della Commissione;
• il diritto di controllo che le corti costituzionali nazionali rivendicano per impedire che il diritto europeo scenda al di sotto del livello delle aspettative democratiche e giuridiche raggiunte negli Stati membri;
• il primato del diritto europeo sui sistemi giuridici nazionali, giustificato solo in termini funzionali e non in termini di priorità generale delle competenze federali rispetto a quelle nazionali;
• forte competenze degli Stati membri nell’attuazione delle decisioni europee, che garantiscono che la comunità sovranazionale non assuma il carattere di uno Stato;
• il monopolio decentralizzato sull’uso della forza legittima, che rimane agli Stati membri;
• il principio di sussidiarietà che serve a mantenere la struttura organizzativa degli Stati membri e a proteggere gli stili di vita nazionali.

Questi principi e disposizioni possono essere intesi, in una prospettiva ricostruttiva, come espressione logica della formazione della volontà democratica in un’assemblea costituente che presenta una composizione complessa nel senso sopra indicato. In tal senso, i Trattati europei prefigurano già una comunità sovranazionale costituita in modo al tempo stesso federale e democratico.

Una federazione europea come democrazia transnazionale

Supponiamo che un’Unione riformata possa essere ricostruita come se fosse il risultato del processo di costruzione costituzionale di un “doppio” sovrano. Cosa ci autorizza a definire tale federazione, che non raggiunge il modello federale, una “democrazia” transnazionale? Con il raddoppio dei poteri costituenti, la legittimazione democratica dell’entità politica costituita si sposta dal livello del processo di costruzione costituzionale al meta-livello della giustificazione della peculiare composizione dell’autorità costituente stessa.

Ciò che conta come motivo di legittimazione a questo meta-livello sono i presupposti menzionati: in primo luogo, i cittadini di una futura Unione Europea considerati nel loro insieme sono disposti a condividere pari diritti con i popoli dei futuri Stati membri; e in secondo luogo, i popoli dei futuri Stati membri sono disposti a partecipare a condizione che, nella comunità politica sovranazionale da istituire, sia assicurata l’integrità dei loro Stati nel loro ruolo di garanti dei livelli di libertà e giustizia storicamente raggiunti. La disponibilità di entrambe le parti ad accettare queste condizioni non cade dal cielo – né la concessione fatta dai futuri cittadini europei di limitare la loro sovranità a favore del coinvolgimento dei popoli europei, né la riserva che questi ultimi pongono insistendo sulla sostanza normativa dei rispettivi Stati nazionali.

Dal punto di vista della teoria democratica, l’accordo tra le due parti di cooperare alla fondazione di una costituzione apre una nuova dimensione. Storicamente parlando, un accordo di questo tipo, che gli europei devono raggiungere tra loro, è sempre il risultato di un doloroso processo di apprendimento. Tale processo, che precede l’effettivo processo di elaborazione della costituzione, ricorda le controversie che hanno preceduto la fondazione degli Stati Uniti, come riportato nei Federalist Papers. Tuttavia, questa discussione ha avuto un esito diverso: alla fine di un lungo percorso irto di conflitti, che ha portato persino a una guerra civile, è sorto il primo Stato federale democraticamente legittimato.

Attualmente siamo impegnati in una discussione nell’Unione Europea che è simile sotto alcuni aspetti. A giudicare dall’andamento della nostra discussione attuale, non sembra possibile risolvere il rapporto carico di tensioni tra i due soggetti – i cittadini degli Stati separati e i futuri cittadini dell’Unione – a favore di un assetto gerarchico. Il massimo che possiamo aspettarci è far luce su due obiettivi in competizione che i rispettivi sostenitori considerano non negoziabili. La formazione di una federazione sovranazionale, ma situata al di sopra del livello organizzativo di uno Stato, è di fatto più avanzata di quanto la gente creda; ora, sotto la pressione dei problemi legati alla crisi bancaria e del debito sovrano, la questione chiave è come le realtà prodotte giuridicamente possano prendere piede nella coscienza dei cittadini per poter portare avanti il progetto con i due obiettivi in conflitto: la comunità sovranazionale, dotata di ulteriori competenze per agire in settori politici rilevanti, dovrebbe, da un lato, poter esercitare la propria giurisdizione solo in modi democraticamente legittimi, senza, d’altra parte, privare gli Stati membri di quella misura di autonomia che consente loro di vigilare autonomamente sulla conservazione della sostanza normativa che le nostre democrazie nazionali già incarnano storicamente.

Il miglior esito possibile di questa discussione è che i cittadini armonizzino le loro due fedeltà quando portano avanti il processo di integrazione come se avessero partecipato al processo di costruzione costituzionale sin dall’inizio come soggetti uguali nel duplice ruolo di futuri cittadini dell’Unione e di attuali cittadini nazionali. Se questa intenzione condivisa da tutte le parti potesse essere qualificata, a sua volta, come il risultato di un processo di formazione democratica dell’opinione e della volontà, allora l’ultima lacuna rimasta nel nostro scenario di legittimazione democratica verrebbe colmata. Dal punto di vista della teoria politica, questo processo di costruzione costituzionale di “livello superiore” differisce da tutti quelli precedenti nel senso che le discussioni informali che di solito precedono i processi formali di costruzione costituzionale, ma che nel nostro caso devono essere recuperate, acquisiscono ora un’ulteriore funzione legittimante.

Seguendo le orme delle due rivoluzioni costituzionali della fine del XVIII secolo, molti altri Stati costituzionali sono stati fondati fino ai giorni nostri. Tutte queste fondazioni costituzionali possono essere intese (al necessario livello di astrazione) come repliche dei due atti fondatori originari di Filadelfia e Parigi. Come ora risulta evidente, la creazione di una democrazia sovranazionale, al contrario, non può essere intesa secondo lo stesso modello di un processo in due fasi, in cui la costituzione dei poteri statali sta alla base delle procedure politiche all’interno del sistema politico costituito. Un modello più adeguato in questo caso è invece quello a tre fasi, in cui si presuppone già l’esistenza di Stati-nazione costituiti democraticamente. Con i cittadini che vogliono difendere l’esito storico delle precedenti rivoluzioni costituzionali, entra in gioco un soggetto che ora si conferisce il potere di fungere come un’altra autorità costituente.

A differenza del caso del sovrano popolare rivoluzionario, questo non è ovviamente un caso di auto-potenziamento in senso stretto. L’auto-potenziamento dei cittadini nazionali per impegnarsi – ancora una volta, per così dire – nella costruzione costituzionale a un livello superiore dipende dal consenso di un classico sovrano popolare, che ora entra in scena sotto le spoglie della totalità dei cittadini europei e deve essere disposto a dividere la propria autorità costituente. Con la costituzione preventiva di una sovranità di livello superiore stessa – e quindi con l’accordo tra i due soggetti designati alla costruzione costituzionale – l’immagine classica di un livello costituente e di uno costituito viene integrata da un’ulteriore dimensione che ancora una volta sta alla base dell’effettivo processo di costruzione costituzionale.