Ci sono proposte di legge che preoccupano per ciò che dispongono. Altre per il modo in cui guardano alla società che pretendono di regolare. La proposta di legge 1385 appartiene, purtroppo, a entrambe le categorie.

Presentata il 6 settembre 2023 da Igor Iezzi e sottoscritta da Riccardo Molinari, Giorgia Andreuzza, Andrea Barabotti, Gianangelo Bof e Fabrizio Cecchetti, tutti deputati della Lega, reca il titolo, apparentemente generale, di Disposizioni in materia di confessioni religiose che non hanno stipulato intese con lo Stato italiano ai sensi dell’articolo 8, terzo comma, della Costituzione e delega al Governo in materia di statuti.

Una proposta da dimenticare, invece…

La proposta è attualmente all’attenzione della Commissione Affari costituzionali della Camera: dal 3 marzo 2026 è stata abbinata alla proposta 2562 sul «contrasto del fondamentalismo religioso» e alla proposta 2702 sulla radicalizzazione jihadista, ed è ora oggetto di audizioni.

È questa la ragione per occuparsene proprio ora, nel caldo della piena estate. Si sarebbe potuto sperare che una proposta depositata quasi tre anni fa fosse destinata al tranquillo dimenticatoio nel quale finiscono molti atti parlamentari. Non è andata così. E già l’abbinamento dice qualcosa: un testo formalmente dedicato a tutte le confessioni prive di intesa viene inserito nello stesso percorso parlamentare delle iniziative contro il fondamentalismo religioso e la radicalizzazione jihadista. Il caldo estivo, evidentemente, non basta a far evaporare certe idee.

Basta poi aprire la Relazione illustrativa per comprendere che il destinatario sostanziale dell’intervento non sono affatto, in modo indistinto, tutte le confessioni senza intesa. È l’islam.

Si parte dall’assenza di un’intesa con quella che viene definita «la confessione religiosa islamica»; si contano i musulmani presenti in Italia, se ne sottolinea l’aumento, se ne proietta la consistenza fino ai tre milioni nel 2030; e da lì il discorso passa rapidamente a terrorismo, moschee, finanziamenti stranieri, jihadismo e, infine, perfino al caso di Saman Abbas. I dati utilizzati sono, peraltro, riferiti al 1° gennaio 2021 e la stessa relazione riconosce che si tratta di stime.

Ma il punto non è stabilire se i musulmani in Italia siano aumentati o siano destinati ad aumentare. Il punto è capire perché la crescita numerica di una presenza religiosa debba essere utilizzata come premessa narrativa di una disciplina costruita in termini di controllo e sicurezza. Un dato demografico non dice nulla, di per sé, sulla pericolosità di una religione o dei suoi fedeli. Qui, invece, finisce per produrre una sequenza tanto semplice quanto insidiosa: i musulmani sono molti, aumentano, saranno ancora di più; dunque, occorre intervenire.

È da qui che comincia il censimento. A tratti sembra quello di Cesare; procedendo nella lettura affiora persino qualche ombra di Erode. Bisognerà sapere quanti sono i fedeli, dove pregano, chi guida la preghiera, che cosa insegna, quali principi religiosi professa, da quale autorità dipende, dove ha esercitato le proprie funzioni, chi finanzia il luogo di culto, quale patrimonio possiede la comunità. Non dopo la commissione di un illecito: prima. Preventivamente.

Profili di incostituzionalità

Sarebbe troppo lungo, in poche pagine, esaminare tutti i profili di incostituzionalità che attraversano i quattordici articoli della proposta. Basterà concentrarsi su alcuni di quelli che, a quasi ottant’anni dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, appaiono semplicemente inimmaginabili.

Il primo errore è a monte. L’articolo 8 della Costituzione non divide le confessioni tra quelle affidabili, perché hanno stipulato un’intesa, e quelle sospette, perché non ce l’hanno. L’intesa serve a disciplinare bilateralmente specifici rapporti con lo Stato. Non è un certificato di buona condotta, una patente di democraticità o una condizione per accedere alla libertà religiosa. La Corte costituzionale lo ha chiarito da decenni e lo ha ripetuto con particolare nettezza, anche nella sentenza n. 63 del 2016 citata dalla Relazione illustrativa: il godimento della libertà di culto non può essere subordinato alla stipulazione di un’intesa e l’assenza dell’intesa non può giustificare un trattamento più gravoso nell’accesso ai luoghi necessari al suo esercizio.

La cosa sarebbe quasi divertente, se la materia non fosse troppo seria. Per giustificare l’obbligo di utilizzare la lingua italiana nella predicazione, la relazione afferma che il «fine securitario sotteso a tale norma» sarebbe «del tutto in linea» con la sentenza n. 63 del 2016 della Corte costituzionale.

Il riferimento è quanto meno singolare. È vero che, in quella decisione, la Corte riconosce espressamente che anche la libertà religiosa incontra limiti e che, tra gli interessi costituzionali da tenere in considerazione, rientrano «la sicurezza, l’ordine pubblico e la pacifica convivenza». Ma aggiunge che tali interessi possono incidere sulla libertà di culto soltanto nel «rigoroso rispetto dei canoni di stretta proporzionalità». E dichiara illegittime le disposizioni lombarde che inserivano nella disciplina urbanistica pareri preventivi delle forze dell’ordine e capillari sistemi di videosorveglianza, perché perseguivano finalità di ordine pubblico e sicurezza riservate allo Stato.

La Corte osserva, inoltre, che l’assenza di un’intesa non può giustificare requisiti differenziati e più gravosi per l’esercizio del culto. Difficile, dunque, ricavare da quella sentenza una generica patente costituzionale per una legislazione «securitaria» rivolta precisamente alle confessioni prive di intesa. Semmai, la decisione dice che sicurezza e ordine pubblico sono interessi legittimi, ma devono essere perseguiti senza discriminazioni e mediante misure strettamente proporzionate.

Ancora più curioso è il riferimento che segue, a una non meglio identificata «sentenza 1° luglio 2014» della Corte di giustizia dell’Unione Europea. Un’importante decisione della Grande Sezione della Corte di giustizia pronunciata quel giorno è Ålands Vindkraft, causa C-573/12, che riguarda il regime dei certificati verdi per le energie rinnovabili: non proprio il precedente che ci si aspetterebbe in materia di imam e libertà di culto. Se, invece, gli estensori intendevano richiamare la ben nota S.A.S. c. Francia, anch’essa del 1° luglio 2014, avrebbero sbagliato innanzitutto Corte: è una sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, non della Corte di giustizia dell’Unione Europea.

E anche in quel caso il richiamo non aiuterebbe molto: S.A.S. riguardava il divieto francese di occultamento del volto nello spazio pubblico e la controversa nozione del vivre ensemble, all’interno del peculiare contesto francese; non fornisce alcuna base generale per imporre una lingua alla predicazione religiosa o per costruire un regime differenziato a carico delle confessioni prive di intesa.

Insomma, persino i precedenti scelti per giustificare il «fine securitario» sembrano dire qualcosa di diverso da ciò che la relazione vorrebbe far dire loro. Anche il modo in cui viene utilizzata la giurisprudenza dice qualcosa della qualità giuridica di un testo che pretende di incidere in profondità sull’esercizio di un diritto fondamentale.

La questione, però, è ancora più profonda. In assenza di una moderna legge generale sulla libertà religiosa, il sistema italiano ha finito per attribuire all’intesa un peso che la Costituzione non le assegna: da strumento destinato a regolare specifici rapporti con lo Stato, essa è diventata progressivamente una sorta di soglia politica di piena legittimazione confessionale.

È proprio questa deformazione che la proposta 1385 porta alle estreme conseguenze: prima lo Stato non crea le condizioni perché il riconoscimento e, eventualmente, l’intesa possano maturare; poi fa ricadere sulle comunità la responsabilità di non averli ottenuti; infine, utilizza quella stessa assenza come ragione per sottoporle a controlli più penetranti. L’inversione dell’onere della prova è perfetta: non hai un’intesa, dunque devi dimostrare di non essere pericoloso.

Per un islam “italiano”

È precisamente sotto questo profilo che diventa particolarmente rivelatore l’uso del Patto nazionale per un Islam italiano del 1° febbraio 2017. La proposta ne richiama più volte gli impegni assunti dalle associazioni musulmane, ma dimentica un dato elementare: un patto ha due parti. E la natura pattizia aveva un significato particolare proprio nell’ordinamento italiano, nel quale la bilateralità costituisce uno degli strumenti caratteristici – e più simbolici – dei rapporti tra Stato e confessioni.

Alle associazioni musulmane si chiedeva di favorire la propria organizzazione giuridica, rendere più trasparenti i luoghi di culto e collaborare sul terreno della formazione; lo Stato si impegnava, a sua volta, ad accompagnare il riconoscimento degli enti di culto anche in vista di future intese, a sostenere percorsi di formazione civica e a sviluppare, anche con l’ANCI, soluzioni concrete per luoghi di culto e altre esigenze delle comunità.

Quella strada è stata effettivamente percorsa. La COREIS, dopo una lunga istruttoria ministeriale, ha ottenuto il 9 marzo 2022 il parere favorevole del Consiglio di Stato al riconoscimento come ente di culto; analogo parere favorevole è stato ottenuto dall’UCOII nel 2023.

E, tuttavia, nessuno dei due procedimenti è giunto alla conclusione. Dopo il parere del Consiglio di Stato, infatti, il riconoscimento deve essere disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, udito il Consiglio dei ministri. È proprio questa fase politica finale a non essere arrivata.

Nel frattempo, si è fermato anche il lavoro più concreto avviato negli anni precedenti: il confronto con l’ANCI sui cimiteri islamici e sui luoghi di culto, i programmi di formazione civica degli imam realizzati in collaborazione tra Ministero dell’interno e università, le iniziative rivolte ai giovani musulmani sui temi dell’integrazione e del dialogo.

Il Consiglio per le relazioni con l’Islam italiano non è stato più convocato dopo il luglio 2023; nell’ottobre 2024 i suoi componenti si sono dimessi collettivamente, denunciando proprio l’interruzione di quel percorso.

È questa la metà del Patto che la proposta 1385 non racconta. La sequenza è desolante: lo Stato chiede alle comunità di organizzarsi; queste percorrono la strada indicata; l’amministrazione conclude positivamente le istruttorie; la decisione politica finale non arriva; gli strumenti di dialogo vengono sospesi; e la risposta diventa una legge di registrazione e controllo rivolta proprio a chi non possiede quel riconoscimento che lo Stato stesso non ha portato a compimento. Prima si lascia chiusa la porta. Poi si rimprovera a chi è rimasto fuori di non essere entrato.

Gli articoli 1 e 2 rendono quasi plastica questa trasformazione. La proposta istituisce presso il Ministero dell’interno un albo dei ministri di culto, dei «formatori spirituali» e delle «guide di culto» appartenenti alle confessioni senza intesa. L’iscrizione non servirebbe soltanto quando agli atti del ministro debbano essere attribuiti particolari effetti civili: chi non fosse iscritto non potrebbe esercitare la propria funzione né, testualmente, «presiedere ai riti di preghiera».

È difficile immaginare una confusione più evidente tra rilevanza civile degli atti religiosi e libertà religiosa. La Corte costituzionale lo aveva spiegato già nel 1958, dichiarando illegittima la norma della legislazione fascista che subordinava lo svolgimento di cerimonie religiose alla presenza di un ministro di culto approvato dallo Stato.

L’approvazione pubblica può trovare ragione quando l’ordinamento attribuisce effetti civili agli atti compiuti dal ministro – il caso classico è il matrimonio – ma non può servire a decidere chi abbia il diritto di pregare, predicare o celebrare un rito. Sessantacinque anni più tardi, la proposta 1385 propone in sostanza di ricostruire ciò che la Corte costituzionale aveva demolito.

Per iscriversi all’albo occorrerebbe, tra l’altro, conoscere l’italiano almeno al livello B1, avere residenza e domicilio in Italia da cinque anni, non avere riportato una sentenza definitiva per qualsiasi delitto doloso e neppure essere semplicemente sottoposti a un procedimento penale; bisognerebbe, inoltre, dimostrare la conoscenza e la «condivisione» dei diritti e dei doveri contenuti nella Carta dei valori della cittadinanza e dell’integrazione.

La conoscenza dell’italiano è un eccellente obiettivo di formazione; altra cosa è trasformarla nella condizione legale per guidare una preghiera.

Lo stesso vale per i cinque anni di residenza, che impedirebbero, ad esempio, a una comunità di invitare temporaneamente una guida religiosa proveniente dall’estero.

 Ancora più sorprendente è il requisito penale: qualunque condanna per delitto doloso, indipendentemente dal reato, dalla gravità, dal tempo trascorso e dalla sua relazione con la funzione religiosa, diventerebbe ostativa. E basterebbe persino essere sottoposti a procedimento penale: della presunzione di non colpevolezza dell’articolo 27 della Costituzione sembra essersi persa ogni traccia.

Ma la previsione forse più rivelatrice è la «condivisione» dei valori. Uno Stato costituzionale può – e deve – pretendere il rispetto delle proprie leggi. Non può pretendere l’adesione interiore a una propria tavola valoriale come condizione per l’esercizio di una funzione religiosa. Il richiedente dovrebbe, inoltre, depositare presso l’autorità pubblica l’«esposizione dei princìpi religiosi» ai quali ispira la propria attività, indicare ciò che insegna, l’autorità religiosa da cui eventualmente dipende e le altre sedi italiane o straniere nelle quali opera; la pubblica sicurezza ne verificherebbe i collegamenti e il prefetto potrebbe in qualsiasi momento controllare il permanere dei requisiti.

Un concetto distorto della laicità

Lo Stato non si limita più a controllare comportamenti. Comincia a compilare fascicoli teologici. E, pensando evidentemente all’islam, finisce anche per fare il teologo, presupponendo un modello di imam assimilabile a quello di un ministro ordinato inserito in una struttura ecclesiastica.

Ma la laicità dovrebbe impedire precisamente allo Stato di costruire una teologia amministrativamente più comoda, trasformando una tradizione religiosa policentrica in una «Chiesa gerarchica» perché sia più facile identificarne i ministri, registrarli e sorvegliarli. Una pretesa, peraltro, che lo Stato italiano non ha applicato ad altre grandi famiglie religiose. Non ha chiesto ai protestanti di costituire una sola «Chiesa protestante»: ha stipulato intese distinte con valdesi e metodisti, avventisti, Assemblee di Dio, battisti, luterani e Chiesa apostolica. Non ha preteso un unico interlocutore buddhista: esistono intese separate con l’Unione Buddista Italiana e con l’Istituto Buddista Italiano Soka Gakkai.

E neppure l’ortodossia è stata costretta dentro una rappresentanza unitaria: all’intesa con la Sacra Arcidiocesi ortodossa d’Italia si è aggiunta quella con la Diocesi ortodossa romena d’Italia.

Il caso ebraico è diverso, ma proprio perché storicamente irripetibile: l’attuale rappresentanza unitaria dell’UCEI è l’esito di una vicenda istituzionale del tutto particolare, che passa dalla disciplina ottocentesca delle comunità israelitiche, attraverso l’unificazione amministrativa imposta dalla legislazione fascista del 1930, fino all’intesa recepita nel 1989.

È una storia specificamente italiana, costruita in oltre un secolo e mezzo, che non può essere trasformata nel modello attraverso cui immaginare l’organizzazione di una tradizione religiosa radicalmente diversa come l’islam; tanto più che anche nell’ebraismo contemporaneo il pluralismo interno comincia a mettere alla prova l’idea di una rappresentanza integralmente unitaria.

Lo Stato ha, dunque, normalmente accettato che una grande tradizione religiosa possa articolarsi in più soggetti e più interlocutori. Tanto più significativo è che lo stesso Patto nazionale per un Islam italiano del 2017 parlasse del possibile raggiungimento di «Intese», al plurale, superando proprio l’idea che l’accesso alla bilateralità costituzionale presupponga la costruzione artificiale di un unico Islam italiano. Tra gli impegni assunti figurava infatti quello di «favorire le condizioni prodromiche all’avvio di negoziati volti al raggiungimento di Intese ai sensi dell’art. 8, comma 3, della Costituzione»: intese, al plurale.

L’articolo 3 aggiunge l’obbligo di svolgere la predicazione in italiano. Non la traduzione in italiano del sermone – obiettivo che il Patto del 2017 perseguiva attraverso una logica consensuale – ma il divieto legale di utilizzare una lingua diversa. La sanzione può arrivare a 10.000 euro e il prefetto deve ordinare l’immediata chiusura del luogo di culto. Alla violazione linguistica del singolo segue così la chiusura dello spazio utilizzato dall’intera comunità. Dalla promozione dell’italiano si passa alla polizia linguistica della preghiera.

La Relazione illustrativa chiarisce poi la cultura che sostiene l’intero impianto. Le moschee vengono descritte come luoghi particolarmente esposti all’indottrinamento e al reclutamento jihadista; i locali urbanisticamente irregolari diventano addirittura «centri abusivi di culto dove si annida il pericolo jihadista».

Il terrorismo jihadista è un problema reale e va combattuto con tutta la serietà necessaria. Proprio per questo sarebbe utile guardare al fenomeno reale, non a una sua rappresentazione ormai stereotipata.

I processi contemporanei di radicalizzazione attribuiscono un peso crescente all’ecosistema digitale, alle reti sociali, ai canali di messaggistica e alla propaganda online. Anche le autorità italiane, negli interventi più recenti, sottolineano il ruolo dei canali informatici e dei social network.

Ma c’è un altro dato che la relazione sembra dimenticare: le moschee e, più in generale, i luoghi di culto musulmani sono anche spazi di integrazione civica, socializzazione e dialogo con le istituzioni.

Lo stesso Ministero dell’interno, in occasione del Patto del 2017, aveva riconosciuto che i luoghi di culto svolgono funzioni religiose, sociali e culturali e possono offrire corsi di italiano, informazioni amministrative, assistenza alle persone più fragili e occasioni di dialogo interculturale e interreligioso. Lo si è visto in modo particolarmente chiaro durante la pandemia da COVID-19.

Nel maggio 2020 il Governo sottoscrisse con le comunità islamiche, insieme alle altre comunità religiose anche prive di intesa, specifici protocolli per la ripresa delle celebrazioni alla presenza dei fedeli. Quei protocolli nacquero da un confronto diretto con il Ministero dell’interno e attribuirono alle comunità la responsabilità concreta di garantire distanziamento, igienizzazione, accessi regolati e rispetto delle misure sanitarie.

Il Viminale presentò allora quell’esperienza come un risultato del dialogo con le confessioni e della propria funzione di garante della libertà di culto. È un precedente tutt’altro che marginale. Nel momento forse più delicato della recente storia collettiva, lo Stato non ha trattato le moschee come luoghi da sorvegliare preventivamente, ma come istituzioni sociali responsabili, capaci di collaborare alla tutela della salute pubblica e alla gestione della vita comunitaria.

È difficile conciliare quel riconoscimento con la rappresentazione, proposta pochi anni dopo, dei luoghi di culto musulmani come ambienti nei quali quasi naturalmente «si annida il pericolo jihadista».

La sicurezza si costruisce attraverso conoscenza, responsabilizzazione e dialogo istituzionale, oltre che, naturalmente, attraverso indagini e controlli quando esistano elementi concreti che li giustifichino. Si controllano comportamenti e persone sulla base di fatti; non una categoria religiosa in quanto tale.

Il caso Saman Abbas, la diciottenne uccisa

Poi compare Saman Abbas. La relazione utilizza il suo assassinio, legato all’opposizione a un matrimonio forzato, per introdurre la necessità che imam e moschee accompagnino le comunità musulmane verso l’integrazione. Ma che cosa c’entra? I matrimoni forzati sono una gravissima forma di violenza e devono essere prevenuti e repressi con il diritto penale, le politiche sociali e gli strumenti di protezione delle vittime.

Ma sono un fenomeno ben più generale dell’islam. La Convenzione di Istanbul li colloca infatti nel quadro generale della violenza contro le donne e vieta di utilizzare cultura, costume, religione, tradizione o cosiddetto «onore» per giustificarli. Trasformare Saman Abbas in un’esemplificazione dell’islam italiano significa invece mettere nello stesso contenitore origine nazionale, immigrazione, famiglia, patriarcato, matrimonio forzato, religione, moschea, radicalismo e terrorismo. Non è analisi. È un grande frullatore politico.

Il problema è che questa rappresentazione non rimane confinata alla Relazione illustrativa. Si traduce direttamente nell’architettura normativa della proposta. Il Registro nazionale dei luoghi di culto ne è forse l’esempio più evidente. La nozione comprende non soltanto gli edifici formalmente destinati al culto, ma sale di preghiera, scuole religiose, centri culturali e sedi associative comunque riconducibili alla religione. Alla prefettura dovrebbero essere comunicati i principi religiosi professati, gli insegnamenti, l’autorità religiosa di riferimento, le generalità delle guide, la consistenza numerica dei fedeli, il patrimonio e i finanziatori.

Qui il censimento non è più neppure una metafora. La prefettura dovrebbe esprimere un parere sull’«impatto sociale» del luogo di culto; dopo l’iscrizione, il prefetto «vigila sullo svolgimento delle attività» e riceve annualmente bilanci ed elenchi dei finanziatori.

La relazione afferma apertamente che occorre impedire l’esistenza di centri capaci di «sfuggire al controllo». Una democrazia costituzionale deve naturalmente far rispettare le norme edilizie, igieniche, fiscali, finanziarie e di sicurezza e intervenire quando emergano ipotesi di reato. Altra cosa è costruire giuridicamente gli spazi religiosi come luoghi sottoposti, in quanto tali, a una vigilanza politico-amministrativa permanente. L’articolo 20 della Costituzione è stato scritto anche per impedirlo: il carattere religioso di un’associazione o di un’istituzione non può diventare motivo di speciali limitazioni.

Gli articoli che riguardano l’urbanistica

Gli articoli urbanistici riescono ad andare ancora oltre. Per le confessioni prive di intesa, la costruzione, la ristrutturazione o il mutamento di destinazione di un edificio di culto sarebbero sottoposti a una speciale autorizzazione regionale e, soprattutto, alla previa approvazione della popolazione del Comune mediante referendum.

Le dimensioni dell’edificio verrebbero inoltre rapportate al numero degli aderenti che sottoscrivono la domanda, mentre i piani regionali dovrebbero essere elaborati tenendo conto del numero degli «stranieri legalmente residenti» che professano quei culti.

Anche qui il precedente lombardo del 2016 è istruttivo. Nel ricorso contro quella legge il Governo aveva già denunciato come incompatibile con l’articolo 19 della Costituzione il rischio che la destinazione di aree al culto venisse «subordinata a decisioni espressione di maggioranze politiche o culturali».

La Corte non entrò nel merito di quella censura soltanto perché la disposizione lombarda si limitava a ricordare una facoltà generale dei Comuni di indire referendum e non attribuiva alla consultazione alcuna autonoma efficacia condizionante.

La proposta 1385 compie invece precisamente quel passo ulteriore: qui il consenso della maggioranza locale diventa una condizione espressa per consentire a una minoranza di aprire il proprio luogo di culto. È difficile immaginare una più evidente inversione della funzione dell’articolo 19: la libertà religiosa serve proprio a sottrarre l’esercizio del culto al gradimento della maggioranza, non a consegnarglielo.

Non meno sorprendente è il riferimento agli «stranieri legalmente residenti». Straniero non significa fedele, e appartenenza religiosa e cittadinanza sono categorie completamente diverse. Ma qui il cortocircuito è ancora più profondo: una proposta formalmente rivolta a tutte le confessioni prive di intesa finisce per misurarne il bisogno di luoghi di culto sulla presenza degli stranieri. Come se le confessioni senza intesa fossero, per definizione, religioni di immigrati; e, dietro questa categoria generale, come se l’islam continuasse a essere pensato essenzialmente come religione straniera. Scompaiono così non soltanto i musulmani cittadini italiani, ma anche tutti gli italiani appartenenti a confessioni prive di intesa.

La libertà religiosa dell’art. 19 Cost., invece, appartiene alla persona: non allo straniero in quanto straniero e neppure al cittadino in quanto cittadino.

Disposizioni surreali

Seguono disposizioni quasi surreali: non sarebbe possibile costruire un edificio di culto se entro un chilometro ne esistesse già uno appartenente a un’altra confessione; soltanto alle confessioni senza intesa verrebbe vietato utilizzare all’aperto strumenti per la diffusione di suoni o immagini. Basta ricordare la giurisprudenza costituzionale dal 1993 al 2019 per cogliere la distanza da un ordinamento nel quale l’apertura dei luoghi di culto costituisce attuazione dell’articolo 19 e l’urbanistica può perseguire finalità urbanistiche, non selezionare le religioni.

L’articolo 13 rappresenta, infine, il coerente approdo dell’intero progetto. Il Governo dovrebbe stabilire i requisiti degli statuti delle confessioni prive di intesa: «esplicito riconoscimento» della democraticità e della laicità dello Stato, divieto di pratiche «collegate o collegabili alla dottrina dell’occultismo», proclamazioni relative alla vita, alla salute, alla parità tra uomo e donna e alla famiglia; divieto, nei luoghi di culto, di attività non strettamente cultuali, comprese istruzione e formazione; divieto di lingue diverse dall’italiano nelle altre attività pubbliche. Il Ministro dell’interno potrebbe, infine, giungere allo scioglimento dell’organizzazione.

È il rovesciamento dell’articolo 8, secondo comma, della Costituzione. Le confessioni hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, purché non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano. «Non contrastare» non significa «riprodurre». Lo Stato può pretendere che una confessione rispetti la legge; non può obbligarla a trasformare il proprio statuto in una dichiarazione di adesione ideologica ai valori selezionati dal potere politico. Può perseguire condotte illegali; non deve certificare preventivamente la correttezza di una dottrina religiosa.

A meno che, ancora una volta, non si voglia tornare alla lettera – e soprattutto alla cultura – della legislazione fascista sui «culti ammessi». L’articolo 1 della legge n. 1159 del 1929 disponeva infatti: «Sono ammessi nello Stato culti diversi dalla religione cattolica apostolica e romana, purché non professino principi e non seguano riti contrari all’ordine pubblico o al buon costume. L’esercizio, anche pubblico, di tali culti è libero».

Leggendo la Costituzione

Qui il controllo statale investiva dunque non soltanto i comportamenti, ma gli stessi principi professati dalle religioni, e assumeva l’ordine pubblico come limite generale alla loro libertà.

La Costituzione repubblicana fece una scelta opposta. L’articolo 19 non parla più né di controllo sui «principi» religiosi né di «ordine pubblico»: garantisce a tutti la professione, la propaganda e l’esercizio pubblico e privato della fede, conservando come unico limite espresso quello dei «riti contrari al buon costume».

La Corte costituzionale ha poi sottolineato che l’esercizio del culto, anche pubblico, non è soggetto ad alcun controllo preventivo oltre quel limite e che la formula dell’articolo 19 «non potrebbe essere più ampia».

La dottrina ha da tempo ritenuto abrogata per incompatibilità con gli articoli 8 e 19 della Costituzione la parte dell’articolo 1 della legge del 1929 che consentiva allo Stato di sindacare i principi religiosi e assumeva l’ordine pubblico come limite generale della libertà di culto.

Quella parte della legislazione fascista non è sopravvissuta alla Costituzione repubblicana, né poteva sopravvivervi: con essa è venuta meno la pretesa dello Stato di sottoporre a un controllo preventivo i principi professati dalle confessioni religiose.

È dunque difficile non vedere qualcosa di regressivo in una proposta che, quasi un secolo dopo, torna a chiedere alle confessioni di esporre i propri principi, a prescrivere ciò che i loro statuti devono affermare e a consentire all’autorità pubblica di valutarne preventivamente la compatibilità con un catalogo di contenuti politico-culturali. Non è soltanto cattiva tecnica legislativa: è il ritorno di una grammatica che la Costituzione aveva precisamente inteso lasciarsi alle spalle.

Un diritto politicamente orfano

La proposta, sotto questo profilo, è ancora più povera: non esprime una concezione discutibile della laicità; sembra ignorarne del tutto il significato costituzionale. La laicità non è il potere dello Stato di verificare se le religioni siano abbastanza conformi ai valori che esso seleziona, né di sottoporne preventivamente principi, organizzazione e attività a un giudizio di compatibilità politico-culturale. È, prima di tutto, un limite allo Stato: la garanzia, secondo la formula della Corte costituzionale, della libertà religiosa «in regime di pluralismo confessionale e culturale». È quella laicità del diritto, relativamente modesta, che protegge lo spazio dell’alterità religiosa invece di colonizzarlo.

La tentazione, davanti a una proposta del genere, sarebbe aspettare che cada nel dimenticatoio parlamentare. Il problema è che queste idee non scompaiono. Albi degli imam, registri delle moschee, controlli sulle guide religiose, obblighi di «condivisione» dei valori, diffidenza aprioristica verso i finanziamenti esteri, subordinazione dei luoghi di culto a speciali autorizzazioni ritornano legislatura dopo legislatura. Il germe è ancora lì. E sarebbe troppo semplice attribuire tutto questo soltanto alla destra.

La libertà religiosa è, da lungo tempo, un diritto politicamente quasi orfano. Anche a sinistra, salvo importanti eccezioni, essa ha ricevuto un’attenzione molto minore di quella riservata ad altri diritti fondamentali: il pluralismo religioso viene spesso letto attraverso le categorie dell’immigrazione, dell’integrazione o dell’antidiscriminazione, assai meno come autonoma libertà individuale, collettiva e istituzionale.

Il fallimento pluridecennale di ogni progetto di legge generale sulla libertà religiosa attraversa Governi e maggioranze di colore diverso. La «grande omissione della politica» non ha avuto un solo responsabile.

E qualche domanda può essere rivolta anche più in alto. Il Presidente della Repubblica ha ricordato ancora il 25 giugno scorso, ricevendo al Quirinale i rappresentanti delle comunità religiose, che la Costituzione riconosce la libertà religiosa come «elemento basilare della libertà della persona» e che gli articoli 3, 8 e 19 impongono pluralismo e uguaglianza dei culti. Sono parole importanti.

Proprio per questo dispiace che, senza naturalmente pretendere dal Quirinale interferenze improprie nell’attività del Parlamento o del Governo, non sia emerso con altrettanta riconoscibilità un richiamo sui problemi concreti che stanno svuotando quelle affermazioni: procedimenti amministrativi per il riconoscimento di enti religiosi pendenti da anni; una discrezionalità politica capace di arrestare istruttorie già concluse; l’assenza di un quadro generale moderno della libertà religiosa.

No alle discriminazioni

Il momento è, peraltro, particolarmente significativo. L’11 giugno 2026 una Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo ha accertato, all’unanimità, la discriminazione subita dalla Congregazione cristiana dei Testimoni di Geova nell’accesso al sistema delle intese; la sentenza, al momento in cui si scrive, non è ancora definitiva.

La vicenda è istruttiva. Testi di intesa furono firmati dal Presidente del Consiglio nel 2000, nel 2007 e nuovamente nel 2014. Nei primi due casi il procedimento legislativo non giunse a conclusione: qui entra naturalmente in gioco la libertà del Parlamento, che l’articolo 8 della Costituzione non riduce a semplice organo di ratifica. Dopo l’intesa del 2014 il percorso conobbe invece una nuova fase governativa e, dal 2016, nonostante le ripetute richieste della Congregazione, il Governo non ha più riaperto il confronto.

Non è più in questione, dunque, la libertà deliberativa del Parlamento, ma la discrezionalità governativa che condiziona l’accesso stesso alla bilateralità costituzionale. E il problema è aggravato dal fatto che manca una vera disciplina della procedura: non vi sono termini certi, scansioni procedimentali, obblighi sufficientemente definiti di decisione e motivazione o rimedi specifici capaci di impedire che l’inerzia politica si prolunghi indefinitamente. È proprio questa opacità che Strasburgo ha posto in evidenza.

Sul piano interno, poi, essa si combina con la qualificazione della decisione governativa sull’avvio delle trattative come atto politico, rimesso alla responsabilità del Governo davanti al Parlamento e sottratto, in quella sua specifica dimensione, al sindacato del giudice.

La Corte costituzionale ha precisato che ciò non può creare zone franche rispetto agli eventuali ulteriori effetti lesivi; resta però il fatto che, dietro la particolare «sacralità» dell’atto politico, il controllo sulla fase decisiva di accesso alla bilateralità diventa estremamente difficile.

È su questo sfondo che va letta la pronuncia di Strasburgo: non come affermazione di un inesistente diritto all’approvazione parlamentare dell’intesa, ma come richiamo contro un sistema nel quale una confessione può restare per anni fuori dalla bilateralità perché il Governo non riapre il procedimento, non decide e, soprattutto, non esiste una procedura abbastanza forte da obbligarlo a rendere conto di quel silenzio.

C’è, fortunatamente, anche un’altra realtà istituzionale. Presso la Presidenza del Consiglio opera la Commissione per le intese con le confessioni religiose e per la libertà religiosa, istituita nel 2023 e confermata nella sua attuale esperienza.

Il lavoro tecnico svolto in quella sede costituisce uno dei pochi segnali positivi e merita di essere valorizzato: proprio perché mostra che è possibile affrontare questi temi con competenza giuridica, conoscenza delle confessioni e rispetto della complessità, anziché attraverso classificazioni securitarie e scorciatoie ideologiche. Per questo sarebbe anche legittimo chiedere una parola chiara al Governo.

La firma della Lega

La proposta è parlamentare, certo. Ma tutti i suoi firmatari appartengono alla Lega, componente essenziale della maggioranza che sostiene l’attuale Governo. Palazzo Chigi potrebbe quindi dire con chiarezza che quella non è la politica del Governo della Repubblica in materia di libertà religiosa e prendere le distanze da un testo che contraddice non soltanto una lunga giurisprudenza costituzionale, ma anche il lavoro serio svolto, all’interno della stessa Presidenza del Consiglio, dalla Commissione competente.

Potrebbe, soprattutto, fare qualcosa di molto concreto: portare finalmente all’esame del Consiglio dei ministri i procedimenti di riconoscimento della personalità giuridica di COREIS e UCOII, già passati attraverso l’istruttoria amministrativa e il Consiglio di Stato, e dare finalmente seguito anche al procedimento relativo alle modifiche statutarie del Centro Islamico Culturale d’Italia – la Grande Moschea di Roma –, approvate nel 2018 e già oggetto di parere favorevole del Consiglio di Stato nel 2019. Sarebbe un modo assai più convincente di parlare di «Islam italiano» che moltiplicare registri, controlli e autorizzazioni.

La proposta di legge 1385 avrebbe forse meritato il silenzio riservato ai testi destinati a consumarsi nella loro stessa inconsistenza. Ma forse oggi tacere non basta più. Se, anno dopo anno, ritornano proposte che trasformano la libertà religiosa in autorizzazione, l’alterità in sospetto e la laicità in controllo, il silenzio rischia di lasciare che siano proprio quelle proposte a fissare il lessico del dibattito pubblico, a sfregiare la libertà religiosa e, poco alla volta, a rendere normale ciò che normale non è. Per questo occorre parlarne: non per attribuire a questo testo un’importanza che non merita, ma perché il suo continuo riemergere mostra che il problema culturale e costituzionale che lo alimenta è tutt’altro che scomparso.

L’a proposta 1385 non è, dunque, semplicemente una proposta «severa» da correggere con qualche emendamento. È un testo che manifesta insieme incompetenza giuridica, confusione tra sicurezza e libertà religiosa e una sorprendente noncuranza per principi costituzionali elementari.